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王志轩:保障电力企业在碳交易中的自主权有利于市场化

  中国电力企业联合会秘书长王志轩在参加12月18日举行的2014中国碳市场高峰论坛时表示,要避免出现类似二氧化硫控制方面出现的政策重复,交叉矛盾的现象。他认为,要减少对电力企业的约束,要尽可能释放企业在碳交易中的自主选择技术和碳交易方式的权利,这样更有利发挥市场机制。
  王志轩在主旨发言中主要讲了三个部分:第一,电力行业参与碳交易试点的一些情况;第二,对进一步开展碳市场的认识;第三,一些建议。
  一、电力行业参与碳市场交易的进展情况
  中电联作为电力行业协会,一直十分关注应对气候变化的工作,以及与电力行业密切相关的碳减排、碳交易、碳税等国际国内各种动态。我们认为电力二氧化碳的减排不仅是电力行业可持续发展的关键,是决定电力发展方向、前途、命运的大事,而且电力的碳减排也决定了能源领域碳减排,所以中电联成立了由各电力能源领导参加的协调小组,也成立了电力行业应对气候变化的专家委员会,成立电力行业应对气候变化中心,并把应对气候变化作为中电联的主要职责,也写入了第五届理事会的章程。
  这几年我们对应对气候变化方面,可以说做了一系列的工作,包括参与政策制定、基础研究、反映诉求、信息统计、低碳技术推广、标准制定、碳交易追踪和试点企业调研,以及国际合作等等。我们同时认为,随着经济社会和能源不断发展,和推动能源革命的进展,能源的电力化,将是不可逆转的潮流。而对于中国,现在天然气缺乏的现实和天然气价格的持续走高的趋势,中国要实现在合理成本下的碳减排目标,必须正确处理好煤炭、电力、天然气、石油、核电、可再生能源之间以碳减排为纽带的关系,从市场经济和国际经验来看,采用碳交易方式是解决这些问题的方法,因此我们关注碳交易的动态,也在持续研究这方面的问题。
  自从2013年6月国家发改委批准七省市碳交易试点以来,电力企业高度重视,尤其是参加试点的电力企业,乃至集团公司,有的集团公司专门成立了归口的碳交易的部门,来管理碳交易工作,研究制定碳交易办法,积极参与交易政策办法的制定。很多电力企业和碳资产公司,在活动方面非常活跃,开展了各方面的研究。通过我们对电力企业的调研,我们也了解到电力企业对碳交易也有不断认识的过程,开始的时候关注度不是很高,电厂参与碳交易次数也并不是很多,碳交易市场的成交量也较小,交易价格波动较大,流动性不足等等,随着政府对碳交易不断推进,包括导向越来越强,企业和社会对碳交易认识逐步加深,碳排放权交易也有较大的增长。
  但是由于碳交易处于试点阶段,大部分还是处于一种观望和试水状态,目前对于电力集团层面,碳交易产生的影响还是比较小的,没有对集团层面的生产经营、新能源投资、节能改造、发电成本等方面有明显的影响。比如说在生产发电时,电厂考虑更多是电网调度的要求,事关电网安全和经济效益,若在一些电价比较高的地区,发电企业即便超配额发电,其实际生产收益还要远大于碳成本的支出,发电企业还是有利可图;在新能源投资方面,规定碳交易履约主体是电厂,而投资决策是由集团层面决定,所以对碳交易不构成直接的影响;在节能管理方面,由于发电厂开展节能改造,具有外部的动力和内生的动力,在碳交易试点启动前,有些已经落实完了,所以以碳交易促进电厂进一步节能改造的力度,还是有限的。在发电成本方面,从静态来看,参与碳交易自然会提高发电成本,但与目前发电并不影响,这是我们总体的碳交易试点对电力企业影响的简要的描述。
  二、对进一步开展碳市场发展的认识
  首先我体会到我国目前碳交易是指,在一定管辖区域内,允许碳排放主体或者其他合法主体,拥有在一定时限内排放一定碳的权利,这种权利可以通过行政配额得到,也可以通过市场购买获得,且允许这种权利在确保碳实际排放不超过限定的排放总量下,像商品一样在交易市场的参与者之间进行交易,以达到碳交易成本最优市场的机制。当然这段话比较绕口,对中国来说,我们的碳交易是什么,我们现在研究的碳交易是什么,首先要有界定,否则的话大家谈事情还是各谈各的,说碳交易如果内涵和概念不一样,肯定讲的结果不一样,好像大家争得很激烈,但不是一回事,所以我对我下面讲的内容,是建立在对碳交易认识。
  在前面的开发下,我首先认为,碳市场发展取决于碳减排的刚性要求。一方面碳市场作为市场机制,低成本减碳的手段,碳市场作为用市场机制低成本减碳的手段,无论是理论还是实践上,在环境经济学界,已经被普遍认可,但是在很多情况下,也存在一些人把碳市场这一手段当做目标,认为碳减排就是建立碳市场,或者建立碳市场就是为了减排,实际上用行政手段或者其他经济市场手段,也可以达到碳减排的目标。根据科斯定理,用碳排放权交易的机制,可以达到在确定目标下的全社会碳减排成本最优的目的,当然目标确定是否最优,这是需要专门研究的。但是在目标确定之后,碳市场才能更好地发挥作用,因此,碳市场的发展,首先取决于碳减排目标。作为国家的碳减排目标,首先取决于碳排放的峰值目标,如果确定不了碳排放峰值,也应该通过法律行政要求,提出碳减排阶段性目标。最近微信里有很多群,他们邀请我也参加,我在里面讨论发现,很多人把市场手段当做目标在运行,不是说我用了碳市场,碳就很快得到减排,我认为不是,是怎么用手段怎么更经济。
  刚才说了刚性目标和峰值,我们简要谈一下峰值的问题,上个月中美联合风暴里面谈到中国2030年左右,达到碳排放峰值,并力争能够提前。当然这里面大家都注意到,它有时间,但峰值是多少并没有明确。峰值到底能够达到多少?实际上在联合声明里面,和我们国家出台相关的一些规划目标,可以定性分析碳排放峰值,所以中美联合风暴发布以后,我做了一些研究,碳排放峰值到2030年到底是什么样的情况呢?我采用的定量分析方法,但实际上是定性,可以说我认为还是定性的结果,因为确定碳排放峰值,不是靠一个人力或者一个单位做出来的,相当复杂。但是我们做一些基本的假定和假设,我们还是可以得出一些规律,在我们做碳排放分析的时候,我主要有这样一些参数,这些参数也是根据现在基本上大家可以确认的,也是国家基本认可的。
  一、2020年一次能源消费总量,我按50亿吨标煤计算,大家注意到,国务院发表的能源发展行动计划不是48亿吨吗,因为48亿吨是左右,我是往右两吨应该在这个范围之内,为什么用这个数据,这是反复调整研究分析的结果,过低现在根本达不到,但是过高超过这个左右,煤炭消费总量控制42亿吨,非化石能源占一次能源消费比重达到15%,天然气比重达到10%,煤炭消费比重控制在61%,2030年的假设,一个是经济发展速度基本保持平稳状态,但经济发展和能源发展增速呈先高后低的态势,但是想想平均增速确定了,后面要高的话,增速很高,碳是不可能达到峰值的,所以是先高后低,这也是符合客观规律的。2030年天然气占能源消费比重由2020年10%提高到14%,石油比重由14%降低到11%,煤炭比重61%降低到55%,非化石能源按照零碳排放考虑,非化石能源比例增加,主要是替代煤炭,替代煤炭主要是降低煤炭比例,我们按照国家发改委规定的二氧化碳排放系数,忽略了土地利用、土地变化和林业方面的影响,当然我这些参数也和有关专家进行过交流,他们还是基本认可的,将这些因素考虑进去以后做了计算,我画出一个曲线图,这个曲线图就是以2020年二氧化碳排放是100,随着能源增速的增加,碳排放峰值是增加的。但是,如果我们到2020年就不增长了,碳排放峰值达到目标以后2030年是不增加的,如果2020年以后年均增速0.6%,碳排放是不增长的,为什么?就是因为非化石能源占比的约束条件在起作用,如果说我们碳排放增速是从0一直到5.0,当然5.0不可能,这条曲线要解释的话,时间也要比较长,我这篇文章也已经公开发表,大家网上也可以找到。当能源消费增量增速为0的时候,2030年碳排放峰值为2020年的92.4%,当GDP增速为6%,能源消费弹性系数0.35,即能源消费增速为2%的时候,由于年增速前高后低,在2030年时,预计增速降到1%,对应的2030年碳排放峰值是2020年的113%左右,因为关于GDP的增速,能源弹性系数就会得到能源消费增速,应该说是各位专家研究的相对的看法,如果是这样的话,我们2030年的时候是2020年的113%。也就是说,能源消费总量的增速大小决定峰值的时间和峰值量,达到峰值时间越提前,峰值量则越小。如果考虑碳汇的作用,峰值到来的时间提前,峰值的高度降低,峰值的时间可能滞后于能源消费总量最高的增速时间,能源消费总量降低时,并不意味着碳排放总量的减少,为什么?它还是有一个惯性的作用,所以是取决于低碳能源比例和单位GDP能源强度的降低的约束大小。
  当然了这样的曲线或者研究的情况,还可以进一步引申出一些问题,一个是达到峰值任务还是非常艰巨的,主要表现在经济发展速度和能源消费总量的密切关系上,如果经济发展过慢,则达到峰值时间越早,峰值量越小,这是肯定的。但是实现现代化时间就越长,如果能源消费增长过快,峰值增长也过快,可能在2030年也达不到峰值,一方面说明2030年前我国现代化进程不能放缓。另一方面也说明过快的能源消费会推迟峰值到达的时间和峰值量,显然对低碳发展不利。二是高碳能源低碳化发展强度越大,峰值越小,能源消费总量越小,但达到峰值时间并不一定提前,非化石能源占比替代能源对峰值影响较小。以上分析并不是定量给出峰值的数值,因为它的情况是非常复杂的,但是我们可以在利用或者参考这样的趋势来分析,大家可以估计出峰值大体会在什么范围,这样的话,我们确定刚性峰值的时候,对于碳市场的影响就可以做一些有意义的分析。
  在未来十五年左右,保持合理的经济增长和能源消费增长,而且能源增速为前高后低的情况下,既是实现工业化的必然,也是推动能源革命,进行绿色低碳发展的必然。其次,真正的碳减排的对象,在初期一定要有减排的空间,你确定了碳排放峰值和碳排放对象,来配额的时候,如果没有空间,碳市场是没有作用的,并不是所有碳排放主体都需要空间,比如一个人一个组织购买碳的目的,就是为了不让别的企业不排碳,而有些企业却不得不排碳,因此机制设计必须考虑到排放实体减排的空间,减排的空间取决于刚性规则、技术潜力、市场边界、减排主体管理边界和时间边界等等,对于电力企业,要满足电力安全需要,要服从保证电力安全和生产安全的调度指挥,以及污染物排放限制的要求。技术潜力由技术水平决定,而且市场边界取决于交易的范围,比如是否可以跨省或者跨年。时间边界决定了是否可以跨年,因为我们想二氧化碳与烟尘、二氧化硫、氮氧化物这些污染物是不同的,二氧化硫等污染物它的影响是与排放元位置有关,也不具有长时间的累积性,但是二氧化碳不一样,它在任何地方排放,尽管有碳循环大的机制,但是人类排放的碳,对应对气候变化方面的影响,主要取决于它的排放量,而且碳的影响,现在人们认识至少以百年为计,那你为什么非要设定一年,今年和明年,明年和后年,这几年排多排少,这个累积效应从科学上是应该有更大的范围。
  所以说由于二氧化碳这些性质,它为我们碳市场的交易机制设计提供了更为广泛的空间,我们不必要去考虑二氧化碳在总量控制时候所谓气泡,在二氧化硫总量控制叫气泡的范围概念,这个机制设计上更加灵活,我们更重要的是需要考虑刚性规则、技术潜力、碳市场管理能力和水平问题,如果在刚性规则和技术减排空间上,很难让市场发挥作用,再好的机制也是无用武之地的。当前对电力行业而言,影响最大的是电力体制和现行的节能减排的一系列强制性规定,因为这些体制和规定在很大程度上压缩了市场交易的空间。从试点调研情况来看,实际上也是这样的情况,具体的我不再详细说了。比如说现在从技术减排来说,可以说绝大部分的火电机组,百分之七八十都是近十年建设的新型机组,锁定效率十分明显。“十二五”期间,火电机组建设进度明显放缓,通过结构优化,降低能耗的空间已经有限,还有经过“十一五”期间以及现在进行得大规模实施节能改造,这些节能潜力进一步被充分挖掘,未来通过技术改造还能挖掘多少节能空间?二是预期负荷率还要降低,造成火电机组运行负荷持续走低,影响机组的能耗,而且随着西电东送,可再生能源发展,机组平均负荷较低的情况还要维持在相当长的时间。三是环保改造增加沉淀,排放标准更加严格,有85%的火电机组将要进行除尘脱硫的改造,这些改造使能耗会上升。四是燃煤利用下降,降低锅炉效应,从而造成整体效率下降。
  电力是能源转化的行业,不是消耗能源的行业,发电不是为了消耗能源,它是把低品位能源变成高品位能源,怎么是消耗呢?所以把电力,特别是煤电当成高能耗企业去管理,这是错误的,但是你说发电不耗能吗,耗什么?就是厂用电力,通过厂用电力消耗把低品位能源转化为高品位。所以它的空间在于如何降低沉淀率,或者提高发电效率。有些人用热能来比,你看123大卡的煤炭和123大卡的电力,都是123大卡,难道一样吗?显然是不一样的,电能的质量要比同等算成热量的煤炭高得多,所以这两个不能直接去比的,所以想在这里面,我们并不是为了争概念,而是想我们的潜力在什么地方,对电力的潜力在于提高效率的空间和它管理水平的空间,而不是算50%的电力消耗,它就是能耗大户,这是不对的,由于一些错误的概念,造成管理上离科学管理越来越远。
  三,碳市场法律运作支持系统
  我们国家从1992年气候变化公约以来,确实有很大的一些规范性的文件里面的要求,特别是最近国家发改委出台的《碳交易管理暂行办法》,可以说是一个新的里程碑,但是我们现在碳排放交易的法律基础仍然不够坚实。也就是说,现在的《暂行办法》能不能尽快的变成国务院条例,逐步在法律里面加以规定,这是我们进行碳交易这件工作能够做好的一个很重要的前提。在法律方面,实际上更重要的是要有法律基础,因为在我们实施交易的过程,或者电力企业在挖掘潜力的过程,它也会同时遇到清洁生产促进法、环境污染保护法、大气防治法等等。当然这里面是两个层面,一个是现在法律本身节能和减排之间,就是存在矛盾的,如何协调?我刚才讲的空间都是,碳交易要有空间,这个空间是什么?这个市场空间就是因为边际成本不同,它才通过交易能够得出低成本减排的空间,但是如果行政命令要求,所有企业都必须达到某一个程度的时候,它就失去了市场交易的最基础的动力或者它的机制,所以这两个是要协调的。
  所以前面讲到一个是要有刚性总量,这个总量可以先确定一个数。二要有空间,三要法律支持,三者之间也是融为一体的。最后我简单谈几条建议:
  一、中国碳市场建设意义深远,电力行业要提高认识,积极面对。碳交易市场机制在国内试点还是新生事物,但其意义深远,通过试点提高参加企业控制碳排放的意识,对企业了解到碳运用具有资源资产价值,可以通过运作降低成本,甚至获得利润,增强企业的社会责任感。试点作为市场机制减碳的探索也作出了很好的实践。
  二、加快推进气候变化立法工作,尽快完善配套法规政策。在气候变化立法方面虽然我们很积极,但还是很滞后,建议国家有关部门尽快推进这个工作,完善有序推进。
  三、协调好应对气候变化和节能减排的关系,建议用法律统筹考虑,引领电力绿色发展。节能提效,控制污染排放,介绍温室气体排放是互相联系,互相影响,因此对企业在政策、技术、管理等方面的要求应该同时考虑,避免出现类似二氧化硫控制方面出现的政策重复,交叉矛盾的现象,同时要减少对电力企业的约束,要尽可能释放企业在碳交易中的自主选择技术和碳交易方式的权利,这样更有利发挥市场机制。由于现在对电厂的考核指标较多,既有节能指标、环保指标、碳强度指标,应该建议统筹考虑。我认为现在是到了以碳的指标作为统领考虑的阶段,因为常规污染物对燃煤电厂来说,甚至对电力工业来说,已经不构成影响它发展的瓶颈制约因素,我们完全可以通过技术,把二氧化硫、氮氧化物、烟尘控制在你所希望的水平,一个千瓦时的电,按照现在我们已经出台的要求,二氧化硫、氮氧化物、烟尘三个加在一块大概是0.3克污染物排放,大家可以想想,我们即便是5万亿千瓦的煤电加在一块,全国也不会超过150万吨排放,量在这儿放呢,而我们为什么要节能呢?现在我们到了用碳来统领的时候,如果以碳来作为统领,就应该来设置它新的指标体系,否则节能的目标是要干什么,实际上节能从本质上讲,也是为了减少二氧化碳,因为其他的可以用经济手段来解决,所以我一直认为节能如果没有碳强度要求的话,节能是弹性要素,因为它不存在极限,而环保是刚性要素,因为它对人体健康影响有一个尺度,如果碳作为要素来统领清洁生产,节能减排,我认为应该到了研究这个问题的时候了。
  碳减排、碳市场在中国来讲虽然进行了大量工作,积累了一定经验,但是从宏观和长远来看,我认为只是万里长征走完的第一步,即便各种条件都比较成熟的欧洲,碳市场的运作也遇到了相当大的一些困难和波折,我们面对的问题会更多,有很多问题我们发现了,现在还难以解决。比如说法律之间协调的问题,还有很多问题我们还没有发现,所以我们必须不断加强研究、加强沟通、加强协调、加强完善才能不断前进。作为电力行业我们认为碳排放交易的方向是对的,道路也相对通,但是要积极慎重走好,尽量减少避免走回头路,减少不必要的损失。

来源:英大网